Analiza porównawcza modeli rządów: parlamentarno-gabinetowego, prezydenckiego, pół-prezydenckiego oraz konwentu — na przykładzie wybranych państw.
Prawdziwa Demokracja nie może prawidłowo funkcjonować bez sprawnego systemu sprawowania władzy. Demokratyczne systemy rządzenia ze względu na to, iż reprezentują przedstawicielski model sprawowania władzy, posiadają strukturę wewnętrzną dość skomplikowaną. Istniejące demokratyczne systemy rządzenia, charakteryzują się podziałem władzy, konstytucjonalnością oraz powszechnością wybierania jej przedstawicieli. Pomimo różnic w funkcjonowaniu i organizacji naczelnych instytucji państwowych, celem ich jest demokratyczne rządzenie społeczeństwem. Powszechnymi modelami rządzenia demokratycznego są systemy parlamentarno-gabinetowe, prezydenckie, pół prezydenckie oraz konwent.
W pierwszej kolejności zajmiemy się analizą modelu parlamentarno-gabinetowego i prezydenckiego, ponieważ wydają nam się najbardziej rozpowszechnionymi systemami rządzenia w państwach demokratycznych. Przyjrzyjmy się najpierw systemowi parlamentarno – gabinetowemu na przykładzie Wielkiej Brytanii, w której system ten funkcjonuje od lat w symbiozie z szanowaną przez Brytyjczyków monarchią.
Państwo o ustroju parlamentarno – gabinetowym (Wielka Brytania)
Model ten występuje nie tylko w państwach monarchistycznych takich jak Wielka Brytania, ale również w państwach, w których republikańska forma rządów współistnieje z instytucją prezydenta. Przykładem mogą być Włochy, Polska, Estonia, Czechy, Węgry. Należy wspomnieć również o ustroju kanclerskim – charakterystycznym dla państw niemieckojęzycznych (Niemcy, Austria) ze względu na przede wszystkim uwarunkowania historyczne – silna władza Kanclerza wiąże się ze specyficzną konstrukcją urzędu kanclerskiego. W ustroju tym również istnieje odmienna odpowiedzialność parlamentarna.
Wróćmy jednak do ustroju parlamentarno- gabinetowego. Podstawową zasadą rządzącą tym ustrojem jest zasada podziału władzy – głównym segmentem podzielonej władzy jest władza ustawodawcza i wykonawcza
Władza ustawodawcza to:
- Izba Gmin
- Izba Lordów
- Królowa
Władza wykonawcza to:
- Monarcha
- Od XVII w. Gabinet (Premier i 20 Ministrów) – tworzący rząd.
Wielka Brytania nie posiada konstytucji w formie jednego aktu prawnego. W tym państwie Konstytucja składa się z 4 źródeł:
- akty stanowione
- konwenanse konstytucyjne
- prawo powszechne
- precedensy sądowe oraz traktaty naukowe
Część dokumentów jest pisana, są to akty stanowione, część jest nie pisana to konwenanse. Akty stanowione dotyczą różnych kwestii prawnych, określają relację pomiędzy monarchą a parlamentem oraz monarchą a poddanymi. Pierwszy akt stanowiony powstał w 1215r. Od tego roku następne tego typu akty były uchwalane przez parlament, potem w postaci konsensusu pomiędzy monarchą a parlamentem. Najwięcej aktów stanowionych powstało w XVII wieku. Każdy kolejny akt zmniejszał władzę wykonawczą monarchy. Kilka przykładowych aktów z historii:
1628r. – Akt o petycjach – nakładał na monarchę obowiązek odpowiedzi na petycje poddanych;
1641r. – Trennial Akt – związany z długim parlamentem – król został pozbawiony prawa do rozwiązania parlamentu przed zakończeniem obrad;
1649r. – Akt o nietykalności osobistej – Bill of Light – ustawa o prawach, formułował katalog praw człowieka oraz praw obywatelskich;
1701r. – Akt o Następstwie Tronu – urzędnikami Korony mogły być od tej chwili tylko osoby urodzone w Anglii;
1911, 1949r. – Akty o parlamencie – dotyczyły relacji między izbą Gmin i Izbą Lordów.
Izba Gmin jest dzisiaj Izbą pierwszoplanową. Akt z 1911 zawierał 3 elementy, które umocniły znaczenie Izby gmin:
– jeśli Izba Gmin 3 krotnie w ciągu 2 lat uchwali jakąś ustawę w tym samym brzmieniu to za trzecim razem (bez względu na stanowisko Izby Lordów) jest podpisywana przez Króla;
– ograniczenie władzy finansowo – budżetowe, ustawy finansowe uchwala Izba Lordów bez możliwości wprowadzenia na nich poprawek;
– spiker Izby Gmin ustala które ustawy są finansowe, a które budżetowe. Spiker kieruje się kryterium czy wejście w życie pociągnie za sobą wydatki państwa;
– sposób określenia kadencji Izby Gmin – nie może być dłuższa niż 5 lat.
Konwenanse konstytucyjne to patronalne zachowania pomiędzy monarchą a parlamentem. Zwyczajem konstytucyjnym monarcha mianuje premiera, lidera partii, która wybrała ostatnie wybory.
Najważniejszym organem władzy w Wielkiej Brytanii jest parlament składający się z Izby Gmin i Izby Lordów. Wybory do Izby Gmin są powszechne, kadencja trwa do 5 lat, po 1 miesiącu od rozwiązania powoływana jest nowa Izba Gmin. Z jednego okręgu może być 1 kandydat. Izba Gmin to 659 deputowanych (miejsc jest 520, natomiast pozostali stoją). Przewodniczącym Izby Gmin jest tzw. Spiker, który udziela głosu, przewodniczy obradom, musi znać wszystkich deputowanych z imienia i nazwiska. Spiker wygłasza wynik głosowania, sam natomiast nie bierze udziału w głosowaniu. Jeżeli głosy się równoważą, wtedy głosuje spiker, zawsze tak jak partia rządząca. Izba Gmin wybiera Spikera na swoim pierwszym posiedzeniu.
Izba jest podzielona na Frakcje – frakcję partii rządzącej oraz frakcję opozycji jej Królewskiej Mości. Liderem frakcji partii rządzącej jest premier. Liderem frakcji opozycji JKM jest lider JKM. Frakcja przygotowuje decyzje dotyczące projektów, kto zabierze głos, itd. W każdej frakcji jest Rzecznik Dyscypliny Partyjnej. Utrzymuje dyscyplinę partyjną. Jeśli ktoś będzie nieobecny na posiedzeniu musi poinformować o tym rzecznika.
Podczas głosowania funkcjonuje system dobierania par. Rzecznicy znają liczbę obecnych w każdej frakcji. Przykładowo I frakcja – 280 obecnych, II frakcja 295 obecnych, w tej sytuacji 15 nie głosuje bo nie ma pary. Musi być identyczna proporcja we frakcjach.
Ta dość obszerna wiedza o funkcjonowaniu systemu parlamentarno – gabinetowego w Wielkiej Brytanii świadczy o jego złożoności, ale i o wielofunkcyjności i samokontroli. Wielka Brytania to przykład rządzenia parlamentarno – gabinetowego w państwie monarchistycznym.
Drugim dominującym modelem demokratycznego rządzenia jest system prezydencki.
O jego dominacji w świecie polityki świadczy, że z powodzeniem realizuje się on w światowym mocarstwie – Stanach Zjednoczonych. Model Prezydencki to sposób rządzenia państwem, w którym rola prezydenta jest dominująca, ale nie absolutna. Istnieją tu organy państwa które świadczą o podzielności, kontroli i równowadze władzy zgodnie z nieśmiertelną zasadą Monteskiusza – trójpodzielności.
Państwo o ustroju prezydenckim (USA)
Instytucja prezydencka – to republikańska forma rządów, określony zbiór zasad na których instytucja się opiera, może występować w państwach o ustroju prezydencko – parlamentarnym.
Podstawowe zasady ustroju tego typu państwa:
- konstytucja
- organy państwowe
- głowa państwa
- parlament
- premier
- rząd
Podstawową istotą ustroju prezydenckiego jest zasada trójpodziału władzy – (Monteskiusz) władza, aby nie uległa degeneracji nie powinna spoczywać w rękach jednego człowieka. Powinna być podzielona na władzę ustawodawczą – parlament, wykonawczą – prezydent, sądowniczą – sądy, Sąd Najwyższy. Podział istniejący w USA pokazuje poniższy diagram:
WŁADZA USTAWODAWCZA (USA) – Kongres – Izba Republikańska – Senat
WŁADZA WYKONAWCZA – Prezydent
SĄDOWNICZA – Sąd Najwyższy w USA
Powiązania pomiędzy poszczególnymi organami władzy opierają się na zasadzie równowagi i hamowania. Zasada równowagi w systemie tak podzielonej władzy oznacza, że jeden element władzy nie może zdobyć przewagi nad pozostałymi elementami w długim okresie. Układ jest dynamiczny. Zasada hamowania natomiast oznacza, że żadna z instytucji nie posiada uprawnień o charakterze decyzyjnym, musi mieć powiązania z pozostałymi elementami władzy, decyzje muszą być podejmowane wspólnie. Uzyskanie 2/3 głosów w kongresie jest nie realne w USA ze względu na dwie partie dominujące. W razie wątpliwości Sąd Najwyższy orzeka o zgodności ustawy z Konstytucją. Prezydent jest limitowany przez Kongres głównie poprzez Ustawę Budżetową, ale Prezydent może również zostać postawiony w stan odpowiedzialności przed Trybunałem Konstytucyjnym.
W 1787 została uchwalona przez konwencję filadelfijską konstytucja. W 1791 uchwalono pierwsze poważne poprawki do Konstytucji, został zagwarantowany katalog praw obywatelskich.
Istotą modelu ustroju USA jest zasada federalizmu, która określa relacje między władzą centralną i federalną. Poszczególne stany stanowią swoje własne prawo, przykładem może być kara śmierci. W 36 stanach jest zakazane jej wykonywanie, natomiast w 14 dozwolone.
W ustroju panującym w USA prezydent spełnia 4 funkcje:
- głowa państwa
- szef władzy wykonawczej
- głównodowodzący sił zbrojnych
- twórca polityki zagranicznej
Do realizacji tych funkcji służą odpowiednie uprawnienia i kompetencje:
- podpisuje ustawy
- reprezentuje USA wewnątrz i na zewnątrz państwa
- traktaty i umowy międzynarodowe podpisywane są przez prezydenta
- jest szefem władzy wykonawczej – mianuje na najważniejsze stanowiska w państwie (stanowiska patronalne), czyli 14 ministerstw oraz inne organy rządowe, generalnie 16000 – 60000 stanowisk – obsadza prezydent.
Wybory Prezydenta USA to pewna procedura składająca się z kilku etapów. Pierwszy to oczywiście zgłoszenie kandydatów. Potem następują prawybory oraz konwencje ogólnokrajowe partii. Kandydaci prezentują się w kampaniach wyborów właściwych. W następnym etapie następuje głosowanie powszechne i głosowanie elektorów. Po oficjalnym ogłoszeniu wyników prezydent obejmuje urząd. Wybory odbywają się w ramach wielkich wyborów co 4 lata, zawsze w lata przestępne, wybiera się wtedy w USA Kongres, Gubernatorów, vice-prezydenta.
Kandydatem może być obywatel USA od urodzenia, w wieku 35 lat i musi zamieszkiwać w USA od 14 lat. Kandydaci są zgłaszani przez grupy obywateli. Od lutego do czerwca odbywają się prawybory, ustalające ranking kandydatów, sprawdzana jest też aparatura do głosowania. Przez lipiec – sierpień na konwencjach ogólnokrajowych partii, wybierany jest kandydat na prezydenta, program wyborczy oraz ogólnokrajowy komitet partyjny. Kampania Powszechna trwa od 1 września do końca października. Następuje czas wyborów powszechnych i pośrednich, jest 538 elektów. Każdy z elektów ma 2 głosy – 1 na prezydenta i 1 na vice – prezydenta. Ogłoszenie wyników ma miejsce 1 stycznia o godzinie 12 następnego roku. 20 stycznie prezydent obejmuje urząd.
Kolejnym ważnym elementem ustroju prezydenckiego w USA jest Kongres, dwuizbowy, klasyczny wynikający z zasady federalizmu. Podzielony jest na Izbę Reprezentantów, która reprezentuje wszystkich ludzi proporcjonalnie do liczby ludności (435 kongresmenów), kadencja trwa 2 lata oraz Senat będący reprezentacją poszczególnych stanów bez względu na wielkość stanu. Senatorów jest 100 ( po 2 na stan), kadencja trwa 6 lat, co 2 lata wymieniana jest 1/3 ilości senatorów. By zostać wybranym trzeba posiadać bierne prawo wyborcze, mieć 30 lat, od 9 lat zamieszkiwać na terenie stanu, z którego chce się zostać senatorem.
Funkcje Kongresu to:
– ustawodawcza – polega na tworzeniu ustaw, podstawowego wymiaru prawa, projekty ustaw muszą pochodzić od kongresmenów, prezydent nie ma prawa przedstawić projektu ustawy – ustawy są projektami poszczególnych posłów, a także mogą to być projekty rządowe, ustawa aby mogła wejść w życie musi zostać podpisana przez prezydenta.
– budżetowo- finansowa – uchwalenie budżetów i sposobów finansowania (budżet Texasu jest większy od budżetu Francji), najpierw ustalane są ustawy podatkowe (1 września do 15 grudnia), później określa się budżet uposażenia kongresmanów oraz zarobki w armii.
– kreacyjna kongresu – kongres wyraża opinię na temat osoby, która ma być mianowana
– egzekwowania odpowiedzialności – Prezydent i vice-Prezydent mogą być postawieni do odpowiedzialności przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Państwo o ustroju prezydencko – parlamentarnym (Francja)
Jest to najświeższy ustrój, który ukształtował się około 50 lat temu. Zaletami ustroju prezydencko – parlamentarnego jest efektywność i pozytywne stabilizujące działanie prezydenta. Od 1958 istnieje V Republika Francuska, podobnie potem Portugalia, Grecja, Litwa, Słowenia , Irlandia.
Przypomnijmy w skrócie genezę ustroju prezydencko – parlamentarnego. Po II wojnie Światowej od 1945 roku ustanowiono ustrój V republiki francuskiej – parlamentarno – gabinetowy z brakiem ograniczeń systemowych. Doprowadzono w ten sposób do rozdrobnienia politycznego parlamentu, rząd był 5-6 partyjny. W latach 1946 – 1958 faktycznie władzę sprawowało 14 rządów, żaden nie przetrwał roku, spowodowało to całkowity brak stabilności polityki wewnętrznej. W latach 1946 – 1950 dodatkowo doszły do głosu próby rozliczania okupacji.
Poniżej przedstawimy porównanie modelu prezydenckiego na przykładzie Stanów Zjednoczonych i semi – prezydenckiego na przykładzie Francji.
Model prezydencki na podstawie USA | Model semi-prezydencki na podstawie Francji |
Prezydent – jest głową państwa i szefem rządu Aparat Rządowy – Biały Dom, 500 współpracowników gdzie główną postacią jest szef Sztabu Rządy Prezydentów Dotąd wybrano 37 prezydentów USA. Czterech z nich zamordowano, czterech z nich zmarło śmiercią naturalną w trakcie pełnienia kadencji. Odnotowano jedną dymisje z powodu zagrożenia regułą impeachment (Nixon) | Prezydent – głównodowodzący wojskiem, szef polityki międzynarodowej Zasady – dominacja Prezydenta oraz mocna pozycja Ministrów i elit administracyjnych Aparat rządowy – powołany przez prezydenta , musi zostać zatwierdzony przez parlament Przeważnie rządów koalicji – częste zmiany w rządzie
|
Modele prezydenckie charakteryzują się głównie dominacją w nich roli prezydenta, który wybierany jest bezpośrednio przez naród i który otrzymuje od tego narodu legitymizację władzy. W obu tych ustrojach partie polityczne odgrywają mniejsza rolę w rządzeniu, choć we Francji większą niż w USA. Ich wpływy wzmacniają się głównie przy wyborach prezydenckich tworząc kandydatowi silne zaplecze polityczne oraz jak np. w USA tworzą większość w Kongresie zapewniając mu możliwość realizacji wyznaczonej linii politycznej.
Państwo o ustrój parlamentarno – komitetowym (Szwajcaria)
W dawnych latach poszczególne wsie tworzyły coraz większe wspólnoty – powstawały kantony. Opanować te tereny starali się Habsburgowie. W 1499r. pod Dornach kantony obroniły swoją niezależność. Wiek XVI to wzrost gospodarczego znaczenia tego regionu (15 kantonów). Dotarła na te tereny Reformacja. Po zawarciu pokoju w 1648 nastąpiło zapewnienie o wiecznej neutralności, ale tylko od Księstwa Niemieckiego i to właśnie oni zaniechali podbojów Szwajcarii. Pod koniec XVIII w. wojska francuskie opanowały kantony i od 1798 znajdowały się pod rządami Napoleona. W 1848r. po upadku Napoleona, Szwajcaria odzyskała neutralność, którą gwarantowały Francja, Prusy, Austria, Węgry, W. Brytania i Rosja. 1 VIII 1921r. nastąpiła próba utworzenia konfederacji szwajcarskiej (Schwyz, Uri, Unterwalden) – umowa dotyczyła przeprowadzenia towarów przez alpejskie przełęcze, zawarta była pomiędzy trzema kantonami: Schwyz, Uri i Unterwalden, korzyści z tej umowy czerpały właśnie te trzy kantony.
Po Kongresie Wiedeńskim) powstałą pierwsza demokratyczna konstytucja określająca szeroki zakres praw obywatelskich. Określone zostały również relacje pomiędzy władzą konfederalną i kantonami. Przetrwała do 1874 roku kiedy nastąpiły pierwsze zmiany do konstytucji, dokonano decentralizacji władzy, Sąd Federalny miał rozstrzygać spory pomiędzy konfederacją i kantonami. Manifest zdecentralizowanego państwa nie przeszkadzał a pomagał. 18 VII 1998r. konstytucję uchwalił parlament. 18 IV 1999r. w referendum przeprowadzonym wśród ludności – za czy przeciw uchwalonej konstytucji – udział wzięło ok. 35% ogółu uprawnionych do głosowania, za opowiedziało się 59%, a przeciwko 41%. Ogół zatwierdził Konstytucję.
System partyjny w Szwajcarii to system kooperacji partii. Opiera się na zasadzie współpracy, współdziałania partii, odrzuca zasadę konkurencji partii, istnieją stałe umowy pomiędzy partiami. Partie wchodzące w skład rządu od ok. 30 lat to:
- Szwajcarska Partia Socjaldemokratyczna
- Chrześcijańska – demokratyczna Partia Szwajcarska
- Szwajcarska Partia Radykalno- Demokratyczna
- Szwajcarska Partia Ludowa
Te partie które w głosowaniu otrzymają ponad 20% głosów mają po 2 przedstawicieli w Radzie Związkowej, ponad 10% jednego. Powyższe partie są podzielone wg wielu kategorii:
- kryterium językowego – na kantony niemieckie, włoskie, retroromańskie
- kryterium religijnego – ludność protestancką, Albinów, katolików.
- kryterium tożsamościowego, narodowościowego – przywiązanie do miejsca życia – budzi to pewną wrogość przeciwko imigrantom.
W Szwajcarii mamy do czynienia z Demokracją bezpośrednią – instytucją podstawową jest referendum.
Istnieje pojęcie veta ustawodawczego polegającego na tym, że społeczeństwo może nie zgodzić się z proponowaną przez parlament ustawą, musi wtedy zostać zebrane ok. 50 tys. podpisów lub poparcie 8 kantonów, następnie przeprowadzane jest referendum, jeżeli wynik referendum będzie pozytywny – większość osób za ustawą – to wchodzi ona w życie, jeżeli nie uchwała musi zostać zmieniona. Wyłączonych spoza veta ustawodawczego jest ok. 15%-20% ustaw, m.in. ustawa budżetowa, ustawa podatkowa, ustawy dotyczące ceł oraz ustawy socjalne. Aby wnieść projekt ustawy do parlamentu potrzeba inicjatywy ustawodawczej 100 tys. osób bądź poparcie 8 kantonów.
WYBORY: bezpośrednie, tajne, powszechne
W trakcie wyborów ma miejsce współpraca pomiędzy czterema partiami. Każdy z 2 kantonów ma prawo do 2 przedstawicieli, półkantony do 1 przedstawiciela – w sumie są 23 kantony. Wybory są przeprowadzone w sposób uporządkowany i stabilny. Po wyborach następuje moment wybierania rządu, Rada Związkowa – partie które uzyskały ponad 20% głosów otrzymują 2 przedstawicieli, ponad 10% jednego. Odpowiadają oni przed Radą Narodową, w przypadku odwołania jednego członka można wybrać drugiego, ale tylko z tej samej partii. Każdy z członków rady Związkowej musi pochodzić z innego kantonu, w każdym składzie muszą znaleźć się przedstawiciele 3 największych kantonów.
Na czele rządu stoi prezydent federacji wybierany z 7 członków rady związkowej na okres 1 roku. Jest szefem rządu i głową państwa. Po upływie roku następuje zmiana, nie ma możliwości powtarzania kadencji (kadencja rządu trwa 4 lata).
Władza wykonawcza jest bardzo oszczędna, ponieważ jest tylko 7 ministerstw
- Ministerstwo Spraw Zagranicznych
- Ministerstwo Spraw Wewnętrznych
- Ministerstwo Finansów i Ceł
- Ministerstwo Sprawiedliwości i Policji
- Ministerstwo Obrony
- Ministerstwo Gospodarki publicznej i transportu
- Ministerstwo Energetyki i komunikacji
Pozostałe kwestie są w gestii kantonów. Rządy kantonalne mają około 45% kompetencji, ok. 25% kompetencji znajduje się na szczeblu konfederacji. W przypadku Rady Narodowej nie ma wniosku o votum nieufności – nigdy w całości nie może być odwołana – stabilność sytuacji przyczynia się do stabilizacji gospodarczej, nie ma możliwości zaistnienia rządu mniejszościowego.
Przedstawiliśmy podstawowe schematy i zasady działania modeli rządów najczęściej spotykanych w systemie demokratycznym. Modele te oprócz zasadniczych różnic w organizacji i sposobie sprawowania władzy, priorytetów i organizacji rządzenia mają bardzo wiele cech wspólnych cech wspólnych. Podstawowa cechą łączącą jest geneza systemów rządzenia, czyli ich wspólne pochodzenie.
Podstawą każdego modelu rządzenia są organy państwowe. W każdym z tych modeli wyróżniamy głowę państwa, organy przedstawicielskie i organy administracyjne. W omówionych systemach głowa państwa jest jednoosobowa, ale może występować w postaci kolegialnej. I tak rolę głowy państwa pełni w modelu republikańskim prezydent, w monarchii monarcha, a w systemie rządów zgromadzeń – zgromadzenie kolegialne. Bez względu na nazwę i ilość przedstawicieli organy te pełnią najważniejsza i podobną rolę w państwie.
Następna wspólną cechą dla tych systemów rządzenia jest organ przedstawicielski, w większości parlament, który spełnia bardzo ważną o ile nie najważniejszą rolę w systemie demokratycznej organizacji władzy. Oczywiście w każdym z wymienionych modeli różni się on strukturą i sposobem organizacji rządzenia oraz wzajemnymi relacjami pomiędzy głowami państwa, rządem, a parlamentem.
Jak zostało wspomniane na początku analizy, wszystkie omawiane przez nas modele rządzenia są tak zorganizowane, aby służyły organizacji demokratycznego społeczeństwa, samokontroli i podzielności władzy.
Piotr Ogrodowczyk, Janusz Ostrowski
Bibliografia
– Prof. Dr. Volker Schneider „ Politische systeme im internationalen Vergleich” Universität Konstanz SS2003